Георгий Сухадольский о новой контрактной системе в
сфере госзакупок
С 1 января вступает в силу новая
контрактная система — №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ее ключевым
достижением должна стать переориентация на конечный результат. Однако есть и
возможные риски — большой объем новых нормативных документов и их сложность
позволят корректно работать с ними только профессионалу.
Действующая система размещения
государственного и муниципального заказа, оборот в которой превышает 8 трлн
руб., затрагивает почти всех. Так, прокуратура в очередной раз назвала
госзакупки одной из самых подверженных коррупции сфер и признала, что
существенно снизить уровень коррупции в ней так и не удалось.
С 1 января вступает в силу новая
контрактная система. Ключевым ее достижением должна стать переориентация на
конечный результат. Новая контрактная система будет затрагивать весь цикл
приобретения товаров и услуг: выявление потребностей госзаказчика,
прогнозирование и планирование, закупочные процедуры, исполнение контракта и
оценку результата.
Логика нынешней системы госзакупок по
94-ФЗ проста — чем ниже цена, тем лучше. Одна из ключевых проблем в том, что
заказчики ориентированы не на достижение цели, а на соблюдение формальных
процедур. Они следят не за тем, для чего проводится закупка и как она
удовлетворит нужды, а за процессом.
С прошлого года в сам процесс
разрешили вмешиваться сторонним наблюдателям — общественным контролерам. Пока
речь идет лишь о замечаниях к самым дорогим лотам — свыше 1 млрд руб. (на
федеральном уровне). По подсчетам Счетной палаты, за полтора года (с июля 2011-го
по конец 2012-го) это в общем объеме полтора триллиона рублей. Год от года
количество крупных закупок только растет. Счетная палата готова перенять
американский опыт аудита закупок, общественность — ждет «сквозного» раскрытия
информации о торгах.
У нас уже есть результаты
отслеживания документации крупных закупок. Так что можно систематизировать
уловки, недочеты, а где-то просто забывчивость.
В рамках процедуры общественных
обсуждений крупных закупок Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) в
январе — июне проанализировала 116 процедур — это более 258 млрд бюджетных
рублей. Замечания были примерно в половине случаев, где в той или иной мере
просматривается ограничение конкуренции. В частности, в пяти случаях заказчик
некорректно указывал классификационный код продукции, не соответствующий
предмету закупки, что затрудняет для потенциального поставщика поиск информации
о торгах.
Полный пакет документов заказчики не
разместили в 32 случаях, в двух — «забыли» конкретизировать, какой доступ
саморегулируемой организации требуется, в трех — нарушили сроки, еще в трех —
разбили документацию на множество архивов.
Говорить о важности реального
соперничества конкуренции в рамках проводимых конкурентных процедур не имеет
смысла. Это догма. Есть пример. Заказчик — департамент государственного заказа
Ямало-Ненецкого автономного округа — из технического задания представил только
ТЗ на подключение видеонаблюдения за ходом строительства объекта. После
замечаний НАИЗ и публикации недостающих документов проведен аукцион с участием
двух компаний. При начальной (максимальной) цене контракта 3 700 001 050,00
победитель аукциона опустился до 2 775 000 787,5 руб. Экономия — более 925 925
млн руб., или 25%!
К слову, большинство заказчиков,
размещавших неполный пакет документов, после замечаний со стороны НАИЗ либо
добавляли недостающую документацию, либо отменяли закупку и размещали ее заново
уже с полным пакетом.
Среди остальных способов ограничения
конкуренции — формальный подход к определению начальной (максимальной) цены
контракта и создание закупки под конкретного поставщика, даже в том случае,
если данный сегмент рынка является конкурентным.
В третьем квартале этого года у
экспертов было уже меньше замечаний. Проанализировано 58 закупок на 133 млрд
руб. В 14 закупках (24%) выявлены признаки ограничения конкуренции.
В ходе мониторинга обнаружены новые
способы «затачивания» документации под определенного поставщика. Например, при
проведении конкурса в качестве критерия отбора победителя устанавливается срок
исполнения контракта при минимальных штрафах за их нарушение. Победу в таком
конкурсе может одержать поставщик, предложивший наименьшие сроки и максимальную
цену контракта. При этом сроки исполнения в итоге могут быть и сорваны, так как
штрафы составляют менее одного процента от общей стоимости заказа.
Эти примеры показывают, насколько
большие надежды возлагаются на внешний контроль. В общей сложности сверхдорогие
госзакупки будут проходить через три этапа общественного контроля.
Впрочем, дорогие закупки — не
единственная сфера, где могут возникнуть проблемы. Основные риски внедрения
новой контрактной системы могут быть связаны с курсом на охват всех стадий
закупок и профессионализацию отрасли. Большой объем новых нормативных
документов и их сложность позволит корректно работать с ними только
профессионалу.
Правила закупок вменены и совсем
мелким госзаказчикам — школам, библиотекам и так далее. Если бухгалтер или
библиотекарь с трудом, но все-таки справлялись с нынешней системой, то новая,
вероятно, будет не по силам. Итог может быть плачевным — срыв закупок, массовые
нарушения, ошибки от незнания, а значит, штрафы. В регионах санкции могут
превышать месячную зарплату.
И здесь на первый план выходит одна из
общеэкономических российских проблем — нехватка профессиональных кадров. К
сожалению, сейчас в нашей стране просто нет такого количества специалистов по
госзаказу. Так что нужно либо срочно учить людей, либо упрощать небольшие
закупки.
В целом же внедрение новой
контрактной системы, которая ориентирована на стоимость всего жизненного цикла закупаемой
продукции, — важный шаг вперед.
Но надо идти еще дальше: оценивать
не экономическую выгоду, а достижение необходимых социальных эффектов.
Например, нередки случаи, когда приобретается качественное медицинское
оборудование по приемлемой цене для больницы, в которой нет помещения под него
или просто нуждающихся пациентов. В таких случаях закупку сложно считать
эффективной. Поэтому необходимо понимать общую логику: чего мы хотим достичь,
проводя ту или иную процедуру?
Выгоду от контрактов жизненного
цикла или социальных эффектов нельзя измерить в рублях. Сколько будет стоить,
например, повышение уровня комфорта и качества жизни россиян в результате
создания современной системы госзакупок?
В целом система госзакупок для
повышения эффективности должна усложняться. Сегодня при проведении закупок
удовлетворяются в основном сиюминутные потребности. Но в государственном
масштабе необходимо планировать на годы, десятилетия вперед. В то же время
проводить такие сложные закупки в тех же формах, что и закупки канцелярских
принадлежностей, нельзя. Необходимы инновационные процедуры, которые будут
включать несколько этапов и разные формы оценки достигаемых
социально-экономических эффектов.
Автор — исполнительный директор
Национальной ассоциации институтов закупок
Мнение автора может не
совпадать с позицией редакции http://www.gazeta.ru/comments/2013/12/04_a_5783889.shtml
|